期刊精粹 | 英国洪涝风险管理体系研究【抢先版】

【编者按】为了更好地推广学者的研究成果，我们将不定期地推送一些尚未见刊的稿件的精华观点，以飨读者。本文为本刊已录用文章《英国洪涝风险管理体系研究》的精华版，作品的发布已取得作者授权。欢迎读者指正、讨论。在此感谢在百忙中抽出时间撰写精华版的作者，你们的努力让学术论文的阅读体验变得更好。 

洪涝灾害是英国最普遍、经济损失最大的自然灾害，主要城市如伦敦、曼彻斯特、爱丁堡等均沿江河或沿海而建，大量关键基础设施和住宅建筑面临洪水威胁（图1）。为增强城市抵御和适应洪涝灾害的能力，英国在洪涝灾害管理方面形成了健全的体系，以洪涝风险评估、风险避让、风险缓解为抓手，将流域防洪（潮）、城市排涝、可持续排水系统等城市水系统有机串联起来，在城市规划、建设审批、运行维护、应急调度等行政环节中扮演了关键角色。 

图1  伦敦市洪涝灾害情况

资料来源：左©Getty，右©theGuardians

根据英国国家规划政策框架[1]和环境署洪水风险评估[2]相关要求，英国洪涝评估包括初步风险评估、战略洪涝风险评估、场地洪涝风险评估三个层级。 

• 初步风险评估是基础性的评估，主要功能是为制定区域流域风险管理规划以及重大防洪、防潮设施布局方案提供技术支撑。

• 战略洪涝风险评估是对初步评估的细化和完善，国家规划政策框架要求战略洪涝风险评估由城市规划部门会同环境署、防洪排涝部门以及应急部门等共同编制，并作为城市规划的法定性支撑文件。评估技术流程包括利用水文水力模型将评估区域按洪涝发生概率划分低概率区（Zone1）、中概率区（Zone2）、高概率区（Zone3a）、行蓄洪功能区（Zone3b），并将洪涝概率分区与现状城市要素如交通、市政等城市基础设施分布信息进行叠加，识别其风险等级（表1,图2,图3）。

表1  英国洪涝概率分区表

注：* 行蓄洪功能区及其边界是根据战略洪涝风险评估确定的。

图2  伦敦洪涝概率分区图

资料来源：©London Regional Flood Risk Appraisal

图3  伦敦城市洪涝风险评估图

资料来源：同图2

• 场地洪涝风险评估是以特定的建设项目为评估对象，若占地1公顷及以上的建设项目选址于Zone2、Zone3内，其土地开发者在申请规划许可时应开展场地洪涝风险评估，作为项目建设许可申请的支撑性文件。

英国洪水避让采取刚性和弹性控制相结合的管控思路，对城市各类建设项目洪涝风险脆弱性进行分级，结合选址洪水风险进行论证，确保项目选址处的洪涝风险可承受。英国城市建设项目类型可分为必要设施、脆弱性设施、亲水设施三大类： 

• 必要设施为必须设置于洪水风险区内的设施；

• 第二类为脆弱设施，根据敏感程度可进一步划分为高脆弱、较脆弱、一般脆弱，此类设施选址应以尽量降低风险为原则；

• 第三类为亲水设施，其功能结构不受洪涝影响和冲击。

各级脆弱性分类下的典型城市设施如表2所示。

表2  城市建设项目洪涝脆弱性分类表

英国洪涝灾害缓解措施主要包括建设绿色基础设施和可持续排水系统，提高风险区建筑洪涝适应能力等。绿色基础设施和可持续排水系统旨在保持天然水文径流过程，避免城市开发后径流总量和峰值发生显著变化，增加下游地区洪涝风险，环境署制定了三项径流管控目标：一是降雨强度在5mm以下时，场地应对径流进行完全截留，不产生任何外排；二是降雨强度在不超过1年一遇时，场地应着重通过缓排措施将控制径流峰值流量控制至开发前水平，避免承泄水体河道形态发生显著变化；三是降雨强度不超过100年一遇时，场地应同时控制径流峰值以及径流总外排量，开发后径流排放速率、径流排放总量不得高于同一地区同等面积绿地的径流排放速率[3]（图4,图5）。 

图4  可持续排水系统径流控制水文过程示意——截留、缓排和滞蓄

资料来源：作者绘制 

图5  英国国家气象局（Met office）雨水滞蓄设施

资料来源：©Barlett

当建设项目不可避免地要在洪涝风险区域内选址，应设法提高风险区建筑洪涝适应能力。英国社区和地方政府部发布了《提升建筑洪涝性能：洪涝韧性建设导则》（图6）[4]，提出应结合项目情况和场地洪涝风险特征，进行适当优化设计，以将洪涝冲击尽量降低并利于洪涝过后快速恢复。该导则分为总则、洪涝管理策略、洪涝缓解措施和其他四部分，系统性介绍了提升建筑洪涝韧性和缓解灾害冲击的方法（图7）。 

图6  《提升建筑洪涝性能：洪涝韧性建设导则》节选 

图7  具有洪涝韧性的建筑与街区示意

资料来源：左©Floodstop；右©Mirror

洪涝风险缓解措施虽然不能从根本上消除洪涝风险，但在实际的城市环境中可作为重要的补充措施，尽可能降低灾害发生的可能性及带来的损失。

通过研究英国洪涝灾害管理体系不难发现，健全的洪涝管理体系既需要对洪涝灾害的客观规律有深刻的认识，也需要完整顺畅的体制机制作为保障。英国水管理体系在行政制度、组织构架等方面与我国具有一定相似性，对我国洪涝风险管理具有较强的参考价值。在新时期高质量发展的背景下，在现有洪涝灾害管理体系基础上，结合我国实际情况，优化洪涝风险管理顶层制度设计，对进一步提高城市治理水平具有积极意义。UPI  

参考文献

[1] Ministry of Housing, Communities Local Government, UK. National Planning Policy Framework[EB/OL]. (2021-07-20). https://www.gov.uk/government/publications/national-planning-policy-framework--2.

[2] Environment Agency, UK. Flooding in England: a national assessment of flood risk[EB/OL]. (2009-06-01). https://www.gov.uk/government/publications/flooding-in-england-national-assessment-of-flood-risk.

[3] Environment Agency, UK. Rainfall run-off management for urban developments[R]. (2021-02-17). https://www.gov.uk/flood-and-coastal-erosion-risk-management-research-reports/rainfall-run-off-management-for-urban-developments.

[4] Environment Agency, UK. Improvingthe flood performance of new buildings[EB/OL]. (2021-02-17). https://www.gov.uk/flood-and-coastal-erosion-risk-management-research-reports/improving-the-flood-performance-of-new-buildings-in-flood-risk-areas. 

作者：浦鹏，中国城市规划设计研究院西部分院

唐川东，中国城市规划设计研究院西部分院，高级工程师。[e-mail]

王慧鹏，中国城市规划设计研究院西部分院。[e-mail]

延伸阅读

编辑、排版 | 张祎娴

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